Programas de Actuación Urbanizadora. PAU´s.
El presente artículo intenta indagar el origen y recorrido que ha tenido el concepto PAU en nuestro territorio, la posición de abuso administrativo de los Ayuntamientos y las nuevas oportunidades de negocio de los empresarios no propietarios de suelo, o la nueva concepción de los derechos y deberes de los que si lo son, un tema que gira en torno al derecho de propiedad, el interés general y el modelo social art. 47 de la Constitución Española, hacia una nueva cuestión urbana, la justicia espacial.
«Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.»
Partiendo de estas grandes intenciones, la realidad temporal ha generado dudas, en al menos tres grandes conceptos: vivienda (digna y adecuada), especulación y plusvalías.
1. Nunca se ha definido la vivienda, qué es?.
El tratamiento de la vivienda como función pública y no como objeto exclusivo del derecho privado, debe refierse al mandato a los poderes públicos en cuanto que éstos están obligados a definir y ejecutar las políticas necesarias para hacer efectivo aquel derecho. Y por otra parte, se deriva la necesidad de abordar una política social en materia de vivienda como fórmula para que importantes sectores de la población, (recursos económicos limitados, emergencias sociales, grupos vulnerables de población, etc…) puedan acceder a una vivienda digna y con dignidad.
Para defendernos de la vorágine especuladora de hacer y hacer viviendas el Real Decreto 2/2008, Texto Refundido Ley del Suelo 2008 (TRLS-2008), afirma que debe destinarse a la urbanización sólo el suelo “preciso para la satisfacción de las necesidades que lo justifiquen, impidiendo la especulación”, la cual se limita a reiterar lo dispuesto en los artículos 47 CE y 2.1 de la propia Ley que obligan a “utilizar el suelo conforme al interés general y la necesaria adecuación de la ordenación urbana al principio de sostenibilidad ambiental”.
Urbanizar suena mejor que artificializar el suelo. Desde 2005 el Observatorio de la Sostenibilidad (OSE) en España, dependiente del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, y junto a la Universidad de Alcalá de Henares publicaba (no renovó en 2014) informes anuales de «rutina informativa» analizando «…el desarrollo desde la nueva lógica de la sostenibilidad, abordando el análisis del metabolismo económico y los flujos de materiales y energéticos, considerando especialmente la perspectiva de la ecoeficiencia en los procesos productivos, el desarrollo económico, la integración social, el bienestar y la buena gobernanza»… Basadándose en un sistema de Indicadores solventes compatibles con las Estrategias Europeas de Desarrollo Sostenible (EEDS) según el modelo Fuerza Motriz-Presión-Estado-Impacto-Respuesta (FPEIR), estructuraba cuatro bloques, Sostenibilidad Socioeconómica, Sostenibilidad Ambiental-Territorial, Procesos de Sostenibilidad y Gobernanza y Sostenibilidad Global.
No se puede hablar de PAU’S sin mencionar la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo. Hubo un antes, bastante lineal, y un después, incierto y abrupto. Hablamos de competencias exclusivas en materia de legislación urbanística y del principio de propiedad.
Se quebró el sistema urbanístico español y concretó el régimen de distribución de competencias, así las Comunidades Autónomas tendrán la exclusiva competencia para legislar en materia de urbanismo, y reducen al Estado en materia de regulación de los principios esenciales del estatuto de la propiedad como función social.
Pues bien, como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de la mayor parte del TRLS92 (Texto Refundido de la Ley del Suelo 1992 ) se produjo la recuperación de la vigencia, con carácter supletorio, del TRLS76 (Texto Refundido Ley del Suelo 1976), en cuanto que fuese compatible con el texto vigente, no declarado inconstitucional, del TRLS92, sin olvidar la vigencia de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios Profesionales, de convalidación del R.D.L. 5/1996, de 7 de junio, de dudosa constitucionalidad.
Ante este panorama, las Comunidades Autónomas se encontraron con la necesidad de dotarse, a corto o medio plazo, de una legislación urbanística propia, teniendo, en ese momento, las cinco alternativas siguientes a adoptar:
- Mantener la situación transitoria derivada de la Sentencia del Tribunal Constitucional, de 20 de marzo de 1997, que suponía la aplicación supletoria del Texto Refundido de 1976 respecto de los artículos anulados del Texto Refundido de 1992.
- En uso de las competencias autonómicas exclusivas para legislar en materia de urbanismo, recuperar íntegramente el Texto Refundido de 1992, sin pronunciarse expresamente sobre la Ley 7/1997, de 14 de abril.
- En uso de las competencias autonómicas exclusivas para legislar en materia de urbanismo, recuperar íntegramente el Texto Refundido de 1992, y pronunciarse expresamente sobre la Ley 7/1997, de 14 de abril, para evitar las dudas sobre su constitucionalidad.
- En uso de las competencias autonómicas exclusivas para legislar en materia de urbanismo, recuperar, en lo básico, el marco anterior a la sentencia del Tribunal Constitucional, complementándolo con algunas medidas de alcance limitado que modificasen o matizasen aspectos concretos del sistema jurídico-urbanístico.
- En uso de las competencias autonómicas exclusivas para legislar en materia de urbanismo, crear una situación transitoria específica, que derogue la legislación estatal anterior, excepto los preceptos vigentes del Texto Refundido de 1992.
La Unión Europea insiste en que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente, por ejemplo, en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano (LCEur 2004, 793) , para lo cual propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos.